เว็บไซด์  บทความ  กระทู้   
ภูมิภาคภาคกลาง

การเปลี่ยนแปลงการปกครองสมัยรัชกาลที่ ๕ (ตอนที่ ๓)

 

ขั้นตอนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง (ต่อ)

ระยะที่สอง พ.ศ. ๒๔๓๐-๒๔๕๓ ทรงเริ่มงานปฏิรูปโครงสร้างการปกครองทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น หลังจากที่ความตึงเครียดทางการเมืองภายในผ่อนคลายลงแล้ว อีกทั้งทรงมีความพร้อมที่จะดำเนินงานตามเป้าหมายได้แล้วคือทรงมี บุคลากรที่ได้รับการศึกษาจากต่างประเทศมาช่วยงานและตัวเร่งที่ทำให้ต้องทรงปฏิรูปอย่างจริงจัง คือสถานการณ์ภายนอกประเทศอันเนื่องจากการคุกคามของฝรั่งเศสต่อไทยรุนแรงยิ่งขึ้น จึงต้องรีบปฏิรูปบ้านเมืองเพื่อความปลอดภัยของไทยเอง ดังนั้นเมื่อพระเจ้าน้องยาเธอกรมหมื่นเทววงศ์วโรปการ ซึ่งทรงส่งไปดูงานการปกครองในสหรัฐอเมริกา ยุโรปและญี่ปุ่นเสด็จกลับมา การปฏิรูปจึงเริ่มขึ้นอย่างจริงจัง ดังนี้

การเปลี่ยนแปลงการปกครองส่วนกลาง

เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินตามพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๓๐ ซึ่งได้แบ่งส่วนราชการเสียใหม่ โดยแบ่งออกเป็น ๑๒ ส่วน หรือ ๑๒ กรม ดังนี้

๑. กรมมหาดไทย บังคับบัญชาทั้งหัวเมืองเหนือและเมืองลาวประเทศราช
๒. กรมพระกลาโหม บังคับบัญชาหัวเมืองปักษ์ใต้ฝ่ายตะวันออก ตะวันตก และเมืองประเทศราชมลายู
๓. กรมท่า บังคับบัญชาว่าการฝ่ายการต่างประเทศ
๔. กรมวัง บังคับบัญชากิจการในพระราชวังและกรมใกล้เคียง
๕. กรมเมือง ว่าการโปลิศและการบัญชีคน คือกรมสุรัสวดีและดูแลนักโทษ
๖. กรมนา ดูแลการเพาะปลูก การค้าขาย ป่าไม้ บ่อแร่
๗. กรมพระคลัง ดูแลการภาษีอากรและเงินรับจ่ายในแผ่นดิน
๘. กรมยุติธรรม บังคับศาลที่จะชำระความรวมทั้งคดีแพ่ง คดีอาญา นครบาล อุทธรณืทั้งแผ่นดิน
๙. กรมยุทธนาธิการ จัดการกิจการทหารบก ทหารเรือ โดยมีผู้บัญชาการทหารบก ทหารเรือต่างหากอีกตำแหน่งหนึ่ง
๑๐. กรมธรรมการ ดูแลเกี่ยวกับพระสงฆ์ โรงเรียน โรงพยาบาลทั่วพระราชอาณาจักร
๑๑. กรมโยธาธิการ ตรวจการก่อสร้าง ทำถนน ขุดคลองและการช่างทั่วไป รวมทั้งการไปรษณีย์ โทรเลข รถไฟ
๑๒. กรมมุรธาธิการ รักษาพระราชลัญจกร พระราชกำหนดกฎหมายและหนังสือราชการทั้งปวง

ต่อมายุบเหลือ ๑๐ กรม และในวันที่ ๑ เมษายน ๒๔๓๕ ได้ยกฐานะกรมทั้ง ๑๐ เป็นกระทรวง เจ้ากระทรวงเป็นเสนาบดี เสมอกันหมดและได้รับเงินเดือนประจำจากรัฐบาล คือ

กระทรวงมหาดไทย
กระทรวงกลาโหม
กระทรวงนครบาล
กระทรวงการต่างประเทศ
กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ
กระทรวงวัง
กระทรวงเกษตราธิการ
กระทรวงยุติธรรม
กระทรวงโยธาธิการ
กระทรวงธรรมการ

ในปีเดียวกันได้ทรงตั้งองคมนตรีสภา (Privy Council) ทำหน้าที่คล้ายกับสภาที่ปรึกษาส่วนพระองค์แต่เดิม ต่อมา พ.ศ. ๒๔๓๗ ได้จัดตั้งรัฐมนตรีสภา (Legislative Council) สำหรับทำหน้าที่ออกกฏหมายโดยเฉพาะ สมาชิกประกอบด้วยเสนาบดีทุกกระทรวง หรือผู้แทนเสนาบดีและผู้ที่ทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งอีกจำนวนหนึ่ง ต่อมาตอนปลายรัชกาลมีการโอนงานตรากฏหมายไปขึ้นกับเสนาบดีสภา งานรัฐมนตรีสภาจึงชะงักไป ผลการปฏิรูปการปกครองในส่วนกลางคือ การปกครองแบบจตุสดมภ์ที่ใช้มาตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยาได้สิ้นสุดลง มีการแบ่งการรับผิดชอบแต่ละกระทรวง ไม่ซ้ำซ้อนกันอีกต่อไป อีกทั้งยังก่อให้เกิดผลดีต่อสถาบันกษัตริย์โดยตรงคือพระมหากษัตริย์มีอำนาจสมบูรณ์ในการบริหารราชการแผ่นดิน

การเปลี่ยนแปลงการปกครองส่วนภูมิภาค

หลังจากทรงจัดระเบียบการปกครองส่วนกลางและกำหนดให้กระทรวงมหาดไทยมีหน้าที่ควบคุมหัวเมืองทั่วพระราชอาณาเขตเพียงกระทรวงเดียวแล้ว เพื่อเป็นการสอดส่องดูแลหัวเมืองต่าง ๆ อย่างใกล้ชิด การปฏิรูปการปกครองส่วนภูมิภาคจึงเริ่มเมื่อ พ.ศ. ๒๔๓๗ โดยรวมเมืองตั้งแต่สามเมืองขึ้นไปเป็นกลุ่มเมืองเรียกว่า มณฑลเทศาภิบาล เขตมณฑลใช้ลำน้ำเป็นหลัก

ลักษณะการปกครองแบบเทศาภิบาล คือ การปกครองที่จัดให้มีหน่วยบริหารราชการประกอบด้วยข้าราชการต่างพระเนตรพระกรรณ แบ่งเบาภาระรัฐบาลกลาง เพื่อให้ราษฎรได้รับความร่มเย็นเป็นสุขและเจริญทั่วถึงกัน โดยมีระเบียบแบบแผนอันเป็นคุณประโยชน์แก่พระราชอาณาจักรนำมาซึ่งความเป็นระเบียบเรียบร้อย รวดเร็ว และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระงับทุกข์ บำรุงสุขด้วยความเที่ยงธรรมแก่ประชาชน มีระบบการบังคับบัญชาเรียกว่าการเทศาภิบาล มีข้าราชการจากส่วนกลางไปปกครองแต่ละมณฑล เรียกว่ากองข้าหลวงเทศาภิบาล ประกอบด้วย

๑. ข้าหลวงใหญ่หรือข้าหลวงเทศาภิบาล เป็นหัวหน้าคณะปกครองดูแลข้าราชการตลอดมณฑล
๒. ข้าหลวงมหาดไทย เป็นเจ้าพนักงานปกครองท้องที่ การทะเบียนราษฎร์ และวางระเบียบข้อบังคับ คำสั่งทั้งปวงของข้าหลวงเทศาภิบาล เพื่อให้การปฏิบัติราชการของหน่วยบริหารราชการต่าง ๆ ในมณฑลเป็นไปตามนโยบายของรัฐ
๓. ข้าหลวงยุติธรรม มีหน้าที่ตรวจตราเร่งรัดคดีความในโรงศาลทั่วทั้งมณฑล เพื่อให้การพิพากษาคดีรวดเร็วไม่ค้าง สะสางคดีความเก่า ๆ ที่ค้างอยู่มากมายให้เสร็จสิ้นไป และตั้งศาลชำระความอุทธรณ์ของศาลเมือง
๔. ข้าหลวงคลัง มีหน้าที่เก็บและตรวจประโยชน์ของแผ่นดินซึ่งผู้ว่าราชการเมือง กรมการเมืองเรียกเก็บอยู่แต่ก่อน รวมทั้งรวบรวมผลประโยชน์ที่เคยตกเรี่ยเสียหายแต่ก่อนให้ได้มาเป็นของหลวง และจ่ายเงินเดือนพระราชทานแก่ผู้ว่าราชการเมือง กรมการเมือง
๕. เลขานุการ ทำหน้าที่เป็นเลขานุการของข้าหลวงเทศาภิบาล
๖. แพทย์ประจำตำบล มีหน้าที่ดูแลรักษาป้องกันโรคให้แก่ราษฎรของมณฑล
๗. ผู้ช่วยเสมียนและคนใช้ จำนวนพอสมควรแก่งาน

การจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาล ความจริงเริ่มมาแล้วก่อน พ.ศ. ๒๔๓๗ เริ่มจากหัวเมืองชายแดนก่อน เพราะฝรั่งเศสกำลังคุกคามหนัก ดังนั้นจุดมุ่งหมายในตอนแรกจึงเป็นการป้องกันพระราชอาณาจักรให้พ้นจากการคุกคามภายนอกและยังมีจุดมุ่งหมายเพื่อให้การปกครองบังคับบัญชาดำเนินไปโดยถูกต้องตามกฏหมาย อำนวยความสุข สวัสดิภาพให้ราษฎรได้รับความร่มเย็น มณฑลในตอนแรกมี ๖ มณฑล คือ

๑. มณฑลลาวเฉียงหรือมณฑลพายัพ มี ๖ เมืองคือ เชียงใหม่ ลำปาง ลำพูน น่าน แพร่ และเถิน (ภายหลังยุบเป็นอำเภอเถิน ขึ้นกับนครลำปาง เมื่อ พ.ศ. ๒๔๔๘) มีเจ้าพระยาพลเทพ (พุ่ม ศรีไชยยันต์) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองเชียงใหม่

๒. มณฑลลาวพวนหรือมณฑลอุดร มี ๖ เมืองคือ อุดรธานี ขอนแก่น นครพนม สกลนคร หนองคาย และเลย มีพระเจ้าน้องยาเธอกรมหมื่นประจักษ์ศิลปาคม เป็นข้าหลวงใหญ่บัญชาการอยู่ที่เมืองอุดร
๓. มณฑลลาวกาวหรือมณฑลอีสาน มีพระเจ้าน้องยาเธอกรมหลวงพิชิตปรีชากรเป็นข้าหลวงใหญ่บัญชาการอยู่ที่เมืองจำปาสัก มี ๘ เมือง คือ อุบลราชธานี จำปาสัก ศรีสะเกษ สุรินทร์ ร้อยเอ็ด มหาสารคาม กาฬสินธุ์
๔. มณฑลลาวกลางหรือมณฑลนครราชสีมา มีพระเจ้าน้องยาเธอกรมหมื่นสรรพสิทธิประสงค์เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองนครราชสีมา มี ๓ เมืองคือ นครราชสีมา ชัยภูมิ และบุรีรัมย์
๕. มณฑลเขมรหรือมณฑลบูรพา มีพระยามหาอำมาตยาธิบดี (หรุ่น ศรีเพ็ญ) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองพระตะบอง มี ๔ เมืองคือ พระตะบอง เสียมราฐ ศรีโสภณ และพนมศก (ปัจจุบันเป็นตำบล)
๖. มณฑลภูเก็ต ตั้งมาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๑๘ แล้ว เพื่อเก็บเงินผลประโยชน์เข้าแผ่นดิน มีพระยามนตรีสุริยวงศ์ (ชื่น บุญนาค) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองภูเก็ต มี ๖ เมือง คือ ภูเก็ต กระบี่ ตรัง ตะกั่วป่า พังงา และระนอง

ต่อมา พ.ศ. ๒๔๓๗ ได้จัดตั้งขึ้นอีก ๔ มณฑล คือ

๑. มณฑลพิษณุโลก มีเจ้าพระยาสุรสีห์วิศิษฐ์ศักดิ์ (เชย กัลยาณมิตร) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองพิษณุโลก มี ๕ เมือง คือ พิษณุโลก พิจิตร พิชัย (อุตรดิตถ์) สวรรคโลก และสุโขทัย
๒. มณฑลปราจีน มีพลตรีพระยาฤทธิรงค์รณเฉท (สุข ชูโต) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองปราจีน มี ๔ เมือง คือ ปราจีนบุรี ฉะเชิงเทรา นครนายก และพนมสารคาม
๓. มณฑลราชบุรี มีเจ้าพระยาสุรพันธ์พิสุทธิ์ (เทศ บุญนาค) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองราชบุรี มี ๕ เมือง คือ ราชบุรี กาญจนบุรี ปราณบุรี เพชรบุรี และสมุทรสงคราม
๔. มณฑลนครราชสีมา เป็นมณฑลมีอยู่ก่อน พ.ศ. ๒๔๓๗ แล้ว แต่เพิ่งได้รับการประกาศใน พ.ศ. ๒๔๓๗ มีนายพลตรีพระยาสิงหเสนี (สะอาด สิงหเสนี) เป็นข้าหลวงใหญ่

พ.ศ. ๒๔๓๘ โปรดเกล้าให้ตั้งขึ้นใหม่อีก ๓ มณฑล และแก้ไขมณฑลที่มีอยู่แล้วให้เป็นแบบเทศาภิบาลอีก ๑ มณฑล รวมเป็น ๔ มณฑล คือ

๑. มณฑลนครชัยศรี มีพระยามหาเทพ (บุตร บุณยรัตพันธุ์) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองนครชัยศรี ต่อมาย้ายไปตั้งที่พระปฐม มี ๓ เมือง คือ นครชัยศรี สมุทรสาคร และสุพรรณบุรี
๒. มณฑลนครสวรรค์ มีพันเอกพระยาดัสกรปลาศ (ทองอยู่ โรหิตเสถียร) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองนครสวรรค์ มี ๘ เมือง คือ นครสวรรค์ กำแพงเพชร ชัยนาท ตาก อุทัยธานี พยุหะคีรี มโนรมย์ และสรรคบุรี
๓. มณฑลกรุงเก่า (มณฑลอยุธยา) มีพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมขุนมุรพงศ์ศิริพัฒน์ เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่กรุงเก่า มี ๘ เมือง คือ กรุงเก่า พระพุทธบาท พรหมบุรี ลพบุรี สระบุรี สิงห์บุรี อ่างทอง และอินทร์บุรี
๔. มณฑลภูเก็ต มีมาก่อนแล้วเพียงแต่ประกาศแก้ไขระเบียบและลักษณะการปกครอง ให้มี ๖ เมืองตามเดิม

พ.ศ. ๒๔๓๙ ได้ตั้งมณฑลขึ้นใหม่อีก ๒ มณฑล และจัดระเบียบมณฑลที่มีแต่เดิมให้เป็นมณฑลเทศาภิบาลอีก ๑ มณฑล ดังนี้

๑. มณฑลนครศรีธรรมราช มีเจ้าพระยายมราช (ปั้น สุขุม) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองสงขลา มี ๑๐ เมือง คือ นครศรีธรรมราช พัทลุง สงขลา ปัตตานี ยะลา ยะหริ่ง ระแงะ รามันห์ สายบุรี และหนองจิก
๒. มณฑลชุมพร (มณฑลสุราษฎร์ธานี) มีพระยาดำรงสุจริตมหิศวรภักดี (คอ ชิมก๊อง ณ ระนอง) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองชุมพร มี ๔ เมือง คือ ชุมพร ไชยา หลังสวน และกาญจนดิษฐ์
๓. มณฑลบูรพา เปลี่ยนมาจากมณฑลเขมร เป็นมณฑลก่อน พ.ศ. ๒๔๓๗ แล้ว เพิ่งมายกเป็นมณฑลเทศาภิบาล พ.ศ. ๒๔๓๙ มีพระยามหาอำมาตยาธิบดี (หรุ่น ศรีเพ็ญ) เป็นข้าหลวงใหญ่ คนแรก ในช่วงแรก ๆ นี้บัญชาการอยู่ที่เมืองพระตะบอง มี ๓ เมืองคือ พระตะบอง เสียมราฐ ศรีโสภณ

พ.ศ. ๒๔๔๐ ตั้งมณฑลไทรบุรี มีพระยาฤทธิสงครามภักดี (อับดุล ฮามิด) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองไทรบุรี เป็นหัวเมืองไทยมลายูฝ่ายตะวันตกและ เป็นเมืองประเทศราช มี ๓ เมือง คือ ไทรบุรี ปลิส และสตูล

พ.ศ. ๒๔๔๒ ตั้งมณฑลเพชรบูรณ์ มีพระยาเพชรรัตน์ราชสงคราม (เฟื่อง เฟื่องเพชร) เป็นข้าหลวงใหญ่ บัญชาการอยู่ที่เมืองเพชรบูรณ์ มี ๒ เมือง คือ เพชรบูรณ์ และ หล่มสัก

การจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาล จัดตั้งและปรับปรุงเรื่อยมาจน พ.ศ. ๒๔๔๙ จึงจัดได้เรียบร้อย มีทั้งหมด ๑๘ มณฑล มณฑลที่ตั้งสุดท้ายคือ มณฑลจันทบุรีเพราะฝรั่งเศสยึดครองอยู่ เมื่อเป็นอิสระจึงได้จัดตั้งขึ้นใน พ.ศ. ๒๔๔๙ มณฑลเทศาภิบาลมีทั้งหมด ดังนี้

๑. มณฑลลาวเฉียง
๒. มณฑลลาวพวน
๓. มณฑลลาวกาว
๔. มณฑลลาวกลาง
๕. มณฑลเขมร
๖. มณฑลภูเก็ต
๗. มณฑลพิษณุโลก
๘. มณฑลปราจีนบุรี
๙. มณฑลราชบุรี
๑๐. มณฑลนครชัยศรี
๑๑. มณฑลนครสวรรค์
๑๒. มณฑลกรุงเก่า
๑๓. มณฑลฝ่ายตะวันตก
๑๔. มณฑลนครศรีธรรมราช
๑๕. มณฑลชุมพร
๑๖. มณฑลปัตตานี
๑๗. มณฑลไทรบุรี
๑๘. มณฑลจันทบุรี

การจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาล ประสบปัญหาบางประการ เช่น ปัญหาด้านการเงินที่จะมาใช้จ่ายเป็นค่าเงินเดือน การก่อสร้างสถานที่ทำการของราชการและบ้านพักข้าราชการ รัฐบาลแก้ปัญหาโดยการปรับปรุงวิธีการเก็บภาษีอากรเพื่อให้ได้ผลเต็มเม็ดเต็มหน่วยตามหัวเมืองต่างๆ โดยมีพนักงานไปจัดเก็บภายใต่การควบคุมของข้าหลวงเทศาภิบาล นอกจากนั้นยังมี ปัญหาเรื่องบุคลากรที่มีความรู้ ความสามารถในการปกครองและการฝึกหัดคนมารับงานดังกล่าว และ ปัญหาที่ต้องระมัดระวัง คือ การเปลี่ยนแปลงทั้งหลายทั้งปวงอาจกระทบกระเทือนเจ้าเมืองเก่าที่เคยมีผลประโยชน์ มีอำนาจ อาจไม่พอใจ โดยเฉพาะหัวเมืองชายแดนที่ติดกับเมืองขึ้นของอังกฤษและฝรั่งเศส เป็นจุดที่เปราะบางมาก ต้องใช้วิธีค่อยเป็นค่อยไป เพื่อมิให้เจ้าเมืองต่อต้าน จนมหาอำนาจฉวยโอกาสเข้าแทรกแซงได้ ปัญหาต่าง ๆ นี้ รัฐบาลพยายามแก้ไขจนสำเร็จลุล่วงด้วยดี ตามพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และแม้บางครั้งอาจต้องใช้วิธีการรุนแรงบ้างก็ตาม ซึ่งจะได้กล่าวในตอนท้าย

ผลการเปลี่ยนแปลงเป็นมณฑลเทศาภิบาลทำให้ยกเลิกเมืองประเทศราช ทุกเมืองมีศักดิ์เท่าเทียมกัน เลิกระบบกินเมือง เกิดรัฐประชาชาติเป็นครั้งแรก ยกเลิกการแบ่งฐานะหัวเมืองออกเป็น ชั้นเอก โท ตรี จัตวา ขจัดความรู้สึกเหลื่อมล้ำต่ำสูงให้หมดไป

ผลจากรัฐประชาชาติคือ ราชอาณาจักรไทยแบบโบราณที่รวมกัน อย่างหลวม ๆ ประกอบด้วยคนต่างเผ่าพันธุ์ ต่างวัฒนธรรมและภาษาก็ได้รวมกันเป็นรัฐชาติไทยได้ โดยเมืองต่าง ๆ ได้กลายเป็นจังหวัดหนึ่งของไทย การบริหารก็มีลักษณะรวมศูนย์ โดยมีกระทรวงมหาดไทยที่รับผิดชอบการบริหารส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น โดยสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ เสนาบดีมหาดไทยขณะนั้น มีส่วนสำคัญยิ่ง และได้อาศัยส่วนเสริมที่สำคัญจากกระทรวงอื่น ๆ เช่น กระทรวงการคลังที่เก็บภาษีหารายได้เข้ารัฐ กระทรวงกลาโหมในแง่การจัดการกองกำลังทหารให้ทันสมัยและเป็นปึกแผ่น

การปฏิรูปการปกครองสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงนำความเปลี่ยนแปลงที่ก้าวหน้ามาสู่ประเทศไทย

แหล่งข้อมูล

"ประวัติศาสตร์ไทย การปกครอง สังคม เศรษฐกิจและความสัมพันธ์กับต่างประเทศก่อนสมัยสุโขทัยจนถึง พ.ศ. ๒๔๗๕".,ผู้ช่วยศาสตราจารย์ บังอร ปิยะพันธุ์, ภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ สถาบันราชภัฏนครปฐม
"อินเตอร์เน็ต" (ภาพ)

 

อ่าน:  4,148