เว็บไซด์  บทความ  กระทู้   
ภูมิภาคภาคกลาง

การเปลี่ยนแปลงการปกครองสมัยรัชกาลที่ ๕ (ตอนที่ ๔)

 

การเปลี่ยนแปลงการปกครองส่วนท้องถิ่น

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเปลี่ยนแปลงโดยการจัดตั้งการปกครองท้องถิ่นในรูปของสุขาภิบาล จุดประสงค์เพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นรู้จักรักษาสุขภาพอนามัยและสร้างการสาธารณูปโภคต่าง ๆ โดยใช้เงินรายได้ที่เก็บจากภาษีโรงเรือนท้องถิ่นนั้น สุขาภิบาลเป็นการบริหารส่วนท้องถิ่นที่เป็นพื้นฐานของการบริหารแบบเทสบาล คือในเขตสุขาภิบาล เจ้าหน้าที่ได้รับเลือกจากประชาชนให้มาบริหารกิจการของสุขาภิบาลภายใต้การควบคุมของรัฐบาล โดยจัดตั้งครั้งแรกเมื่อ พ.ศ. ๒๔๔๐ ในเขตกรุงเทพฯ เรียกว่าพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ โดยมีจุดมุ่งหมายจัดระเบียบชุมชน ป้องกันโรคภัยไข้เจ็บ แล้วขยายไปยังหัวเมือง เริ่มต้นที่สุขาภิบาลตำบลท่าฉลอม จังหวัดสมุทรสาครที่ตั้งขึ้นใน พ.ศ. ๒๔๔๘ ต่อมาจึงประกาศพระราชบญญัติจัดการสุขาภิบาล ร.ศ. ๑๒๗ ( พ.ศ. ๒๔๕๑ ) แบ่งออกเป็นสุขาภิบาลเมืองและสุขาภิบาลตำบล การบริหารงานเป็นไปในรูปกรรมการ เช่น สุขาภิบาลเมือง มีเจ้าเมืองเป็นประธาน มีปลัดสุขาภิบาล นายอำเภอ แพทย์ สุขาภิบาล นายช่าง สุขาภิบาล และกำนันอีก ๔ คน ถ้าไม่มีครบให้ข้าหลวงเทศาภิบาลเลือกบุคคลในท้องถิ่นที่มีส่วนในการเสียภาษีเป็นกำนันพิเศษอยู่ในตำแหน่ง ๒ ปี ส่วนสุขาภิบาลตำบล มีกำนันเป็นประธานและเลือกผู้ใหญ่บ้านเป็นกรรมการ ลักษณะของสุขาภิบาลเป็นการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นและเป็นการฝึกการปกครองระบอบประชาธิปไตยให้ประชาชนด้วย

ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ในการโยงอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง จะเห็นว่าก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๓๕ แม้อำนาจจะรวมศูนย์อยู่ที่พระมหากษัตริย์ แต่ทางปฏิบัติการปกครองของไทยมีลักษณะกระจายอำนาจ เมื่อสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพรับตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยนั้น อำนาจในการบังคับบัญชาแตกต่างออกไปตามความใกล้และไกลของพื้นที่ เช่นหัวเมืองประเทศราชยิ่งไกลออกไปก็ยิ่งมีอำนาจของตนเองมากขึ้นเท่านั้น ไทยมิได้มีอำนาจในกิจการบ้านเมืองเหล่านั้นเลย เมืองประเทศราชมีหน้าที่ส่งดอกไม้เงินดอกไม้ทองเป็นเครื่องราชบรรณาการ ภาษีอากรต่าง ๆ ที่เก็บไม่ได้ต้องส่งมากรุงเทพฯ คล้ายกับว่าเมืองเหล่านี้จะสมัครอยู่กับไทยหรือขึ้นกับเมืองใดก็ได้

ด้วยเหตุนี้ในปี พ.ศ. ๒๔๓๕ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงปรับปรุงการปกครองหัวเมืองโดยยกหัวเมืองต่าง ๆ ที่เคยขึ้นกับสมุหกลาโหมและกรมท่ามาขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทยทั้งสิ้น ทำให้การบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นเอกภาพมากขึ้น การตั้งมณฑลเทศาภิบาลเป็นการลดช่องว่างระหว่างส่วนกลางและส่วนภูมิภาค โดยมีข้าหลวงเทศาภิบาลเป็นผู้ประสานงานระหว่างกระทรวงมหาดไทยกับเจ้าเมืองต่าง ๆ นอกจากนั้นกระทรวงมหาดไทยยังมีวิธีคุมข้าหลวงเทศาภิบาลให้ปฏิบัติตามนโยบายที่ส่งมาจากส่วนกลางไปในแนวเดียวกัน โดยการเรียกประชุมข้าหลวงเทศาภิบาลประมาณเดือนกันยายนของทุกปี มีประกาศต่าง ๆ เกี่ยวกับการจัดการปกครองแบบเทศาภิบาล เช่นประกาศจัดแบ่งปันหน้าที่ระหว่างกระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทย ร.ศ. ๑๑๓ ซึ่งรวมหัวเมืองทั้งหมดไว้ใต้บังคับบัญชาของกระทรวงมหาดไทย และในพระราชบัญญัติการปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖ และข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมือง ร.ศ. ๑๑๗ เป็นต้น ประกาศดังกล่าวรัฐบาลได้ใช้ปกครองหัวเมืองตั้งแต่ระดับต่ำสุดถึงสูงสุด เริ่มด้วยพลเมืองมีสิทธิในการเลือกตั้งผู้ใหญ่บ้าน ผู้ใหญ่บ้าน ๑๐ หมู่บ้านมีสิทธิเลือกตั้งกำนันของตำบล ตำบลหลายตำบลมีพลเมืองรวมกันประมาณ ๑๐,๐๐๐ คน รวมกันเป็นอำเภอ หลายอำเภอรวมกันเป็นเมือง หลายเมืองรวมกันเป็นมณฑล แสดงถึงการยกเลิกระบบกินเมืองโดยให้ข้าราชการทุกคนรับเงินเดือน ส่วนกำนันผู้ใหญ่บ้านจะได้รับประโยชน์จากหน้าที่ คือได้ส่วนลดจากการเก็บอากรค่าน้ำ อากรค่านา และเงินข้าราชการ

ในแง่สังคม ระบบเทศาภิบาล ผู้บริหารต่าง ๆ ได้รับเงินเดือนจากรัฐบาล เมื่อได้รับเงินเดือน จึงมีสภาพเป็นข้าราชการ รัฐบาลจะปลดหรือย้ายไปไหนก็ต้องไป ประชาชนมีสิทธิ์มากขึ้นเพราะสามารถเลือกผู้ใหญ่บ้านได้ จึงนับได้ว่าระบบเทศาภิบาลได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างสังคมเก่าในหัวเมืองให้เปลี่ยนจากหน้ามือเป็นหลังมือ

ผลกระทบจากการจัดการเปลี่ยนแปลงระบบบริหารประเทศของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยเฉพาะการเรียกเก็บเงินผลประโยชน์เข้ามายังส่วนกลางทำให้เกิดความไม่พอใจในหมู่ผู้สูญเสียผลประโยชน์ ได้แก่ กลุ่มเจ้าเมืองเก่า คนเหล่านี้ได้หันไปสนับสนุนให้เกิดการจราจลขึ้นในแผ่นดิน เช่นกบฎพญาผาบ (ปราบสงคราม) ที่เชียงใหม่ใน พ.ศ. ๒๔๓๒

กบฎพญาผาบ (ปราบสงคราม)

สาเหตุเพราะเจ้านายฝ่ายเหนือเสียผลประโยชน์ ซึ่งเดิมก่อนที่พระเจ้าน้องยาเธอกรมหมื่นพิชิตปรีชากรจะทรงปฏิรูปการปกครองล้านนาระหว่าง พ.ศ. ๒๔๒๗-๒๔๓๒ นั้น เจ้านายฝ่ายเหนือเคยได้รับผลประโยชน์จากภาษีเต็มที่ แต่พอจัดระบบภาษีใหม่แล้ว ผลประโยชน์ต้องแบ่งเป็น ๓ ส่วนคือ ส่วนแรกเงินเดือนข้าหลวงฝ่ายไทยและใช้ในราชการ ส่วนที่ ๒ สำหรับพระเจ้าเชียงใหม่และบุตรหลาน ส่วนที่ ๓ คือส่วนที่เหลือทั้งหมดส่งไปยังรัฐบาลกลางที่กรุงเทพฯ การขาดผลประโยชน์ดังกล่าวจึงเป็นสาเหตุสำคัญที่เจ้านายฝ่ายเหนือไม่พอใจวิธีแบ่งผลประโยชน์ของรัฐบาลหัวหน้ากบฎคือพญาผาบ อายุประมาณ ๕๐ ปี สาเหตุกบฎเนื่องจากใน พ.ศ. ๒๔๓๒ น้องวงษ์ได้รับแต่งตั้งเป็นเจ้าภาษีต้นหมาก มะพร้าว พลู ที่เมืองเชียงใหม่ ในเดือนกันยายนปีเดียวกัน น้อยวงษ์และบริวารไปเก็บภาษี ราษฎร ๔ คนไม่มีเงินเสียภาษีจึงถูกจับกุมใส่ขื่อที่มือและเท้าทิ้งตากแดด ตากฝนอยู่ ๔-๕ วัน ราษฎรในหมู่บ้านแคว้นจ๊อม (ปัจจุบัน คือตำบลหนองจ๊อม อ.สันทราย จ.เชียงใหม่) โกรธแค้นมาก ได้นำเรื่องไปปรึกษาพญาผาบที่ชาวบ้านนับถือในหมู่บ้านสันป่าสักซึ่งอยู่ใกล้ ๆ กัน พญาผาบจึงรับเป็นหัวหน้ากำจัดเจ้าภาษี ได้รวบรวมผู้คนประมาณ ๒,๐๐๐ คน มีข้าราชการพื้นเมืองระดับหัวหน้าตำบลร่วมมือด้วย ผลที่สุดขุนนางไทยในเมืองเชียงใหม่ปราบได้ พญาผาบหนีไปเมืองเชียงตุง การที่พวกพยษผาบทำร้ายและฆ่าเฉพาะเจ้าหน้าที่ข้าราชการไทย และคนจีน อาจได้รับการสนับสนุนจากเจ้านายฝ่ายเหนือด้วยเพราะไม่พอใจข้าราชการไทยที่ขึ้นมาปกครองหัวเมืองล้านนาและการจัดแบ่งผลประโยชน์ สำหรับคนจีนที่ต้องฆ่าเพราะเข้ามากอบโกยทางการค้าขาย เป็นเจ้าภาษีนายอากรและเป็นนายทุน นายหน้า

ขบถเงี้ยวเมืองแพร่

ใน พ.ศ. ๒๔๒๗ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงแต่งตั้งพระเจ้าน้องยาเธอกรมหมื่นพิชิตปรีชากร ขึ้นไปจัดการหัวเมืองเชียงใหม่ พระเจ้าน้องยาเธอฯได้ใช้วิธีการปกครองโดยมีข้าหลวงเป็นผู้ช่วยเหลือแนะนำให้เจ้าเมืองและเสนาบดี ๖ คนปกครองเมืองเชียงใหม่ เป็นการจำกัดอำนาจของเจ้าเมืองเชียงใหม่ วิธีนี้ได้ใช้ในเมืองต่าง ๆ รวมทั้งเมืองแพร่ในพ.ศ. ๒๔๓๙ด้วย ครั้น พ.ศ. ๒๔๔๒ ได้ยุบบานะหัวเมืองประเทศราช ของเมืองเชียงใหม่ ลำพุน ลำปาง แพร่ และน่าน ให้ข้าหลวงไทยมีอำนาจมาก ทั้งการบริหาร การแต่งตั้งขุนนางพื้นเมือง การศาล การคลัง จากการถูกลิดรอนอำนาจดังกล่าว ทำให้เจ้าเมืองต่าง ๆ สนับสนุนพวกเงี้ยวให้ก่อการกบฎ ใน พ.ศ. ๒๔๔๕ ดังปรากฏว่าเจ้าพิริยะเทพวงศ์เจ้าเมืองแพร่ได้สั่งให้ชาวบ้านหาข้าวคนละ ๒ ทะนาน ให้แก่พวกเงี้ยว ดังนั้นพวกเงี้ยวจึงทำร้ายเฉพาะข้าราชการไทยที่ไปจากส่วนกลางเท่านั้น และการที่เจ้านายฝ่ายเหนือและเจ้าเมืองแพร่สนับสนุนกบฎเพราะคิดว่ารัฐบาลไทยไม่มีอำนาจพอจะบังคับตนได้ และต้องการให้รัฐบาลมอบอำนาจบริหารบ้านเมือให้ตนตามเดิม แต่กบฎก็ถูกปราบลงได

ขบถผู้มีบุญภาคอีสาน

ร.ศ. ๑๒๑ (พ.ศ. ๒๔๔๕) มีสาเหตุเดียวกันตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔-๕ จนถึง พ.ศ. ๒๔๔๕ เป็นระยะที่รัฐบาลจะเริ่มควบคุมหัวเมืองภาคอีสาน ชั้นต้นรัฐบาลมิได้พยายามล้มล้างการปกครองแบบพื้นเมืองเลยทีเดียว แต่พยายามจะทำให้สวัสดิการของประชาชนดีขึ้น เช่น พ.ศ. ๒๔๓๕ ได้มีประกาศของกรมหมื่นพิชิตปรีชากร ข้าหลวงใหญ่หัวเมืองลาวกาว ห้ามมิให้เจ้าหมู่เก็บเงินส่วยจากไพร่โดยไม่มีกำหนดอัตราและไม่มีใบเสร็จฎีกา ต่อมา พ.ศ. ๒๔๔๒ กรมหลวงสรรพสิทธิประสงค์ ข้าหลวงต่างพระองค์ทรงบัญญัติให้เก็บเงินค่าราชการจากชายฉกรรจ์คนละ ๔ บาทต่อปี ในจำนวน ๔ บาทนี้ให้กรมการพื้นเมืองหักเก็บไว้ ๖๒.๕ สตางค์ที่เหลือส่งให้พระคลังมหาสมบัติ เงิน ๖๒.๕ สตางค์ ต่อคนที่หักไว้นี้นายหมวด นายกองจะได้ไปเพียง ๓.๑๒๕ สตางค์เท่านั้น นายหมวด นายกองอาจรู้สึกไม่พอใจ จึงหันไปร่วมมือกับผู้ก่อการกบฎที่อ้างตัวว่าเป็นผู้วิเศษใน พ.ศ. ๒๔๔๕

สรุปได้ว่าการรวมอำนาจการปกครองได้ส่งผลให้เกิดความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันก็จริง คือ ก่อให้เกิดรัฐชาติ มีเอกภาพในการบังคับบัญชา แต่ก็ก่อให้เกิดความไม่พอใจแก่ผู้เสียผลประโยชน์ทั้งทางอำนาจในการปกครองและการเงินจึงทำให้เกิดกบฎขึ้นดังกล่าว

แหล่งข้อมูล

"ประวัติศาสตร์ไทย การปกครอง สังคม เศรษฐกิจและความสัมพันธ์กับต่างประเทศก่อนสมัยสุโขทัยจนถึง พ.ศ. ๒๔๗๕".,ผู้ช่วยศาสตราจารย์ บังอร ปิยะพันธุ์, ภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ สถาบันราชภัฏนครปฐม
"อินเตอร์เน็ต" (ภาพ)

 

อ่าน:  5,579